Социально-экономическая политика государства в Канаде: современные тенденции
Л.А. Немова, зав. сектором экономических проблем Канады Института США и Канады РАН
В первом полугодии 2004 г. планируется публикация монографии "Социально-экономическая политика государства в Канаде: современные тенденции". Автор — Л.А. Немова, зав. сектором экономических проблем Канады Института США и Канады РАН. Объем книги — около 300 стр. (15 а.л.).
Содержание книги кратко охарактеризовано во Введении.
ВВЕДЕНИЕ
к монографии "Социально-экономическая политика государства в Канаде: современные тенденции"
Знания об экономической и социальной политике государства в Канаде представляют интерес и находят практическое применение в нашей стране по нескольким причинам. Прежде всего, уже потому, что Канада входит в группу семи крупнейших по экономическому потенциалу государств мира и относится к числу лидеров по показателям уровня и качества жизни. Важно и то, что в результате постоянно усиливающейся интеграции на Североамериканском континенте Канада, согласно оценкам зарубежных и отечественных исследователей, уже в 1980-е годы стала частью единого континентального хозяйственного комплекса, доминирующие позиции в котором занимают США — ведущая экономическая держава мира и лидер в области научно-технического прогресса. Торгово-инвестиционные, производственные и иные взаимосвязи между двумя странами существенно углубились и перешли в качественно новую фазу после вступления в силу в начале 1989 г. Соглашения о свободной торговле между Канадой и США (ФТА), а с 1994 г. — в связи с реализацией еще более широкого и детального Североамериканского соглашения о свободной торговле (НАФТА), по которому к континентальному интеграционному союзу подключается и Мексика.
Ввиду исключительно высокой степени "открытости" канадской экономики, преимущественной ориентации хозяйственных связей Канады на США и специфики самих соглашений ФТА и НАФТА, изменения в условиях и тенденциях экономического развития, а также новые обязательства, взятые на себя правительством Канады по реализации этих и других межгосударственных торгово-инвестиционных соглашений, оказывают самое глубокое воздействие на идеологию, масштабы и методы участия канадского государства в хозяйственной и социальной жизни. При этом усиливаются, становясь более многообразными и неоднозначными, проявления зависимости Канады от США, как в плане развития экономики, так и в определении приоритетов государственной социально-экономической политики, в особенности на федеральном уровне (поскольку именно федеральное правительство является субъектом межгосударственных соглашений). В целом последствия интернационализации мирового хозяйства, растущее влияние которой испытывают системы государственного регулирования во всех развитых странах, в случае Канады проявляются весьма сильно и имеют ярко выраженную континентальную специфику.
Вместе с тем, глубокие перемены в целях и механизмах участия канадского государства в экономических и социальных процессах самым существенным образом связаны с действием целого ряда других факторов. Как и во многих прочих западных странах в Канаде после длительного периода усиления государственного вмешательства в экономику, в 1980-е и 1990-е годы произошел обратный сдвиг в соотношении сил между государством и рынком, активно развернулись процессы приватизации и дерегулирования, стала меняться значимость тех или иных направлений государственной политики. В целом в конце 20 — начале 21 веков в экономической политике значительно усилился курс на поддержку частного предпринимательства и развития новых, разнообразных форм взаимодействия (партнерства) государства с бизнесом. Федеральное правительство существенно сократило свое участие в ряде сфер хозяйственного регулирования, в той или иной мере передав соответствующие полномочия региональному уровню власти.
Однако после достижения финансовой стабилизации, создания жестких механизмов контроля над ростом совокупных государственных расходов, перехода к значительно более широкому, чем прежде, использованию налоговых инструментов регулирования, с конца 1990-х годов канадское правительство возвращается к самому активному участию в развитии некоторых "стратегически важных" в социально-экономическом отношении сфер. В числе основных направлений деятельности государства, куда направлялась подавляющая доля бюджетных профицитов в 1999—2003 гг. и где планируется быстрый рост ассигнований до конца текущего десятилетия — развитие научно-технического потенциала и стимулирование инновационной деятельности, модернизация систем высшего образования и здравоохранения, поддержка семей с детьми.
Проявляя интерес к различным аспектам канадского опыта, в России обычно упоминают о том, что обе страны имеют много схожего. При этом среди черт сходства чаще всего указывается наличие у обеих стран огромной и неравномерно заселенной территории, разнообразие природно-климатических условий, богатейшие природные ресурсы и проблемы их освоения в суровых северных условиях, федеративное государственное устройство и многоэтничный состав населения. Менее известны — но не менее важны с точки зрения учета канадского опыта и развития сотрудничества между Россией и Канадой — аналогии и совпадения иного рода.
Исследования по социально-экономической проблематике Канады позволяют обнаружить на удивление много общего в характере тех проблем и задач, которые были и продолжают оставаться актуальными для обеих стран в конце прошлого и начале нового веков. Среди таких проблем и задач — масштабные реформы механизмов государственного регулирования экономики в условиях либерализации международного торгово-инвестиционного режима, поддержание стабильности государственных финансов, осуществление различных форм приватизации и дерегулирования, развитие научно-технического потенциала и укрепление конкурентоспособности национальной экономики, постоянный поиск оптимальных вариантов разграничения полномочий между федеральным центром и регионами в сфере социально-экономической политики.
В целом, при очень существенной разнице в уровне хозяйственного развития двух стран, современная Россия по своим экономическим показателям и возможностям все же имеет больше черт сходства с Канадой, нежели с США, на опыт которых обычно ориентируются российские исследователи и практические работники. Важно и другое обстоятельство. Несмотря на то, что экономика Канады испытывает растущее влияние со стороны США, во внешнеполитическом курсе и во внутренней политике канадского государства сохраняются существенные отличия от американских концепций и подходов.
Степень изученности и освещения канадской экономической проблематики в России в настоящее время во многом не соответствует современным потребностям в знаниях об этой стране. Об этом свидетельствуют, в частности, поступающие в Российское общество изучения Канады запросы и отклики со стороны учащихся и преподавателей российских вузов, предпринимателей и руководителей государственных ведомств, вовлеченных в деловые связи и различные программы сотрудничества с Канадой. Сложилось так, что после публикации в 1980-е годы более полутора десятка монографий, написанных в результате глубоких и детальных исследований по канадской экономике, с начала 1990-х годов не было опубликовано ни одной крупной монографической работы целиком и полностью посвященной этой тематике.
Из-за организационно-финансовых, кадровых и иных проблем, а также в силу масштабности и сложности структурных преобразований в самой Канаде, многоплановости и поэтапного характера проходивших там реформ, в течение нескольких лет в нашей стране проводились исследования только отдельных аспектов и промежуточных результатов таких преобразований. Эти результаты отражались главным образом в виде журнальных статей, аналитических записок, публикаций материалов конференций и семинаров. Лишь в конце прошлого десятилетия стали появляться более крупные работы в виде глав в сборниках и коллективных монографиях, посвященных наиболее актуальным политическим и социально-экономическим проблемам Канады.
Понадобилось продолжительное время для того, чтобы поиски и изучение большого объема новых данных привели к накоплению материалов, позволивших автору предпринять попытки проследить наиболее существенные, глубинные тенденции и отличить их от конъюнктурных моментов в развитии экономики и социально-экономической политики государства в Канаде в конце ХХ — начале ХХI веков.
Очень важным и полезным для данной работы было изучение опубликованных в 1999—2002 гг. крупных комплексных исследований, целиком или в значительной мере посвященных современной экономике и социально-экономической политике государства в США. В то же время с появлением этих работ еще разительнее стало отставание в степени изученности в нашей стране аналогичной проблематики по Канаде.
Предмет исследования, результаты которого отражены в данной книге — современная социально-экономическая политика государства в Канаде, основные направления и механизмы осуществления этой политики федеральным правительством и властями провинций. На материале различных глав показано, что ко всем из рассмотренных здесь главных направлений внутренней политики государства применимо именно определение "социально-экономических" и, напротив, не оправдана однозначная характеристика тех или иных программ как, либо экономических, либо социальных. Дело не только в том, что во второй половине ХХ века расходы на социальные нужды росли в Канаде от одного десятилетия к другому и в начале нового века они составили свыше 66% совокупных расходов государства (около 26% ВВП). Не менее важен и целенаправленный курс на интеграцию, сочетание экономических и социальных составляющих в деятельности государства. Так, бюджетно-налоговая политика, при всех существенных реформах, продолжает активно использоваться федеральным правительством и большинством провинций для сглаживания дифференциации в доходах и смягчения социального неравенства. Современная научно-техническая стратегия нацелена не только на поддержку НИОКР в предпринимательском секторе, но и на широкое стимулирование инновационных процессов во всем обществе, а также на формирование охватывающего всю страну единого "информационно-образовательного пространства" посредством различных программ и мер — в частности, путем создания общегосударственной системы доступа в сеть Интернет всех общественных библиотек, учебных заведений и даже самых малых и удаленных населенных пунктов. С другой стороны, политика в сфере образования, здравоохранения и социального обеспечения строится с учетом экономических факторов и требований, а создаваемые в этих сферах новые организационно-финансовые механизмы обязательно включают инструменты строгого контроля над объемами и эффективностью использования расходуемых средств.
В книге охарактеризован главным образом период 1990—2003 гг., слабо освещенный в российских научных публикациях. При этом в Главе 1 содержится краткое описание некоторых ключевых — давних и совсем недавних — аспектов экономической истории Канады, важных для понимания эволюции социально-экономических функций государства и особенностей современных принципов и механизмов их осуществления. Первая часть этой главы, по существу, представляет собой обзор основных положений и выводов комплексных и детальных исследований по канадской экономике, которые были проведены в нашей стране в 1980-е годы. С другой стороны, анализ главных тенденций и направлений современной социально-экономической политики государства дополнен характеристикой и оценкой перспектив реализации самых крупных и долгосрочных программ, рассчитанных на период до 2007—2010 гг.
Наиболее детально в книге рассмотрены темы и вопросы, касающиеся главных тенденций и изменений в социально-экономических функциях государства в условиях существенно возросшей степени "открытости" экономики Канады влиянию глобализации мирохозяйственных связей — и влиянию интеграции с США, в особенности. В частности:
В Главе 1 показана специфика канадской модели социально-экономического развития, в которой очень важную (и в некоторых аспектах существенно иную, чем в США) роль играет государство; рассмотрены общие вопросы влияния современного этапа интернационализации мирового хозяйства, в особенности континентальных интеграционных соглашений ФТА и НАФТА на социально-экономические функции государства.
В Главе 2 охарактеризованы сущность и результаты основных этапов трансформации социально-экономической политики в 1990—2003 гг. Проанализированы причины и последствия пересмотра принципов, масштабов и методов участия государства в хозяйственной и социальной сфере в этот период. Во второй части Главы 2 рассмотрена сущность реализуемой в Канаде расширенной концепции приватизации, подразумевающей любые меры и действия, приводящие к усилению частных начал в хозяйственной жизни и социальной сфере при сокращении участия государства; исследованы конкретные методы и результаты осуществления приватизации и дерегулирования на федеральном уровне и в провинциях.
Глава 3 посвящена характеристике изменений в приоритетах и методах осуществления федеральной бюджетной политики, описанию канадской модели фискального федерализма, проблем межбюджетных отношений и подходов к поиску взаимоприемлемых вариантов их урегулирования.
В Главе 4 проанализированы современная налоговая система Канады, а также содержание и результаты налоговых реформ, проводившихся с конца 1990-х годов в регионах и в 2000—2003 гг. на федеральном уровне.
В Главах 5, 6 и 7 дана подробная характеристика каждого из направлений социально-экономической политики, признанных в современных условиях "стратегически важными". Особенно подробно рассмотрены современные масштабы и формы участия государства в развитии национального научно-технического потенциала (Глава 5), политика в сфере образования (Глава 6), сущность и результаты реформ в сфере здравоохранения и социального обеспечения (Глава 7). При этом выявлены сдвиги в распределении социально-экономических полномочий и функций между федеральным правительством и властями провинций.
Попутно решалась еще одна задача. Там, где это было уместно, автор стремился привлечь внимание читателей, в особенности из числа учащихся вузов и молодых научных работников, к наиболее перспективным — с точки зрения дальнейших исследований по экономической проблематике Канады — темам и вопросам, а также к разнообразным источникам данных и наиболее интересным из современных работ канадских экономистов и политологов.
На выбор основных тем для исследования, детальность их рассмотрения и подходы к формулированию оценок и выводов самым существенным образом повлиял характер потребностей в знаниях о Канаде, их практическая значимость. В свою очередь, пониманию этих потребностей, а затем и апробации результатов исследований способствовала подготовка аналитических и информационных материалов по запросам различных организаций, чтение автором лекций по экономике Канады для студентов вузов в Москве и Санкт-Петербурге, консультирование аспирантов и преподавателей из этих и других городов. В частности, завершение работы над книгой в 2002—2003 гг. велось параллельно с разработкой и проведением нового учебного курса "Экономика Канады" на Факультете мировой политики Государственного университета гуманитарных наук (ГУГН).
Определить наиболее важные и практически значимые темы для исследования помогло также регулярное участие с 1998 г. в программах подготовки групп руководящих работников российских государственных ведомств, направляемых на стажировку в Канаду. В этом плане была важна и работа с группой приглашенных в Россию канадских консультантов по вопросам бюджетного планирования и реформ в сфере межбюджетных отношений.
Большое значение для написания книги, в особенности на заключительном этапе работы, имели научные командировки в Канаду (в 1998, 2000 и 2002 гг.), ставшие возможными благодаря участию на конкурсной основе в программах Международного совета по изучению Канады. Работа в библиотеках университетов и исследовательских центров позволила изучить наиболее глубокие и важные из современных монографий, а также докладов и обзоров различных правительственных и неправительственных организаций.
